最高法院判例：信访行为不可诉——杨中国诉枣阳市政府不予受理行政复议决定并请求行政赔偿案

【裁判要旨】

信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。

裁判文书：

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

        （2017）最高法行申364号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨中国，男，1963年3月27日出生，汉族，住湖北省枣阳市。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）枣阳市人民政府，住所地湖北省枣阳市朝阳路1号。

法定代表人何飞，该市人民政府市长。

再审申请人杨中国因诉枣阳市人民政府（以下简称枣阳市政府）不予受理行政复议决定并请求行政赔偿一案，不服湖北省高级人民法院（2016）鄂行终863号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员董保军、审判员阎巍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

原审法院查明：2014年6月13日，杨中国上访反映其父亲杨崇智1960年下放农村，私房被政府代管后被拆迁但未给予补偿，要求政府解决两间门面和两套单元房。枣阳市住房保障局依照《信访条例》受理后进行了调查并认定，未发现杨中国父亲杨崇智和大伯杨崇圣的相关产权登记信息，也未发现相关房产被政府代管和拆迁的相关资料，经实地勘查也未发现杨中国所反映的房屋现状和痕迹情况。据此，枣阳市住房保障局对杨中国的上访要求不予支持，并于2014年6月18日对杨中国信访事项作出书面答复。该答复还告知杨中国如不服该信访处理意见，可以在收到该处理意见书30日内向枣阳市政府申请复查，逾期不申请复查，该信访意见书即为该信访事项的终结性意见。杨中国于次日收到该信访意见书并注明对答复意见不服。2016年3月21日，杨中国以枣阳市信访局不予受理其要求解决落实房产问题的复查申请为由，向枣阳市政府提出行政复议申请。枣阳市政府以超过复议申请的法定期限为由于当日作出不予受理行政复议申请决定，并向杨中国送达了不予受理行政复议决定书。杨中国不服，诉至湖北省襄阳市中级人民法院，请求撤销枣阳市政府不予受理行政复议决定，并赔偿其家的房产。

湖北省襄阳市中级人民法院一审认为：杨中国上访反映事项属历史遗留问题，因查无实据，已经枣阳市住房保障局调查作出处理意见。杨中国虽对该处理意见不服，但未在法定期限内依法申请复查和复核。事隔两年后，杨中国又以枣阳市信访局不予受理其复查申请为由，向枣阳市政府申请行政复议，但未提供相应证据证明原具体行政行为的存在，因而不符合申请行政复议的受理条件，故枣阳市政府决定不予受理其复议申请并无不当。杨中国的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国行政复议法》第六条，《信访条例》第三十二条第一款第三项、第三十四条、第三十五条之规定，作出（2016）鄂06行初35号行政判决，驳回杨中国的诉讼请求。

杨中国不服，提起上诉。

湖北省高级人民法院二审认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，行政复议申请应“属于行政复议法规定的行政复议范围”，杨中国以枣阳市信访局不予受理其复查申请为由，向枣阳市政府申请行政复议，该事项不属于行政复议范围，不符合申请行政复议的受理条件。枣阳市政府作出不予受理行政复议申请决定正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。杨中国的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。据此作出（2016）鄂行终863号行政判决，驳回上诉，维持原判。

杨中国向本院申请再审称:枣阳市政府在扩街时不按法定程序，拆除其房产后，没对其进行补偿。其就此事一直在向枣阳市政府反映，申请政府解决，枣阳市政府不顾事实，不予受理。一、二审法院不但不依法制止这种违法行为，反而助长这种违法行为。二审法院闭门判案，弄虚作假，严重违反行政诉讼法规定的法定程序。故请求本院撤销一、二审判决，判令枣阳市政府赔偿其合法房产，并撤销枣阳市政府不予受理行政复议决定。

本院认为：信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。所谓“信访”，根据《信访条例》第二条第一款的规定，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该条例第二十一条第一款第一项还规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”据此，对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》第三十四条、第三十五条还规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”，“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核”，“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。可见,《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。本案中，针对再审申请人信访反映的问题，枣阳市住房保障和房屋管理局已通过调查作出了书面答复意见，并在答复意见中明确告知：“如不服本处理意见，你可自收到本处理意见书之日起30日内向枣阳市人民政府书面提出复查申请，逾期不申请复查，本处理意见书即为该信访事项的终结性意见”。但再审申请人放弃了在法定期限内向法定机关申请复查的权利，该信访事项不仅已告终结，其亦不能再行通过行政复议等途径寻求救济。枣阳市政府对其行政复议申请不予受理，并不违反法律法规规定。虽然枣阳市政府不予受理行政复议申请的理由是超过复议申请的法定期限，但复议决定的结果并无不当，一审判决驳回再审申请人的诉讼请求亦无不妥。至于再审申请人在一审中提出的赔偿请求，因枣阳市政府作出的不予受理行政复议申请决定并未被确认违法，其对再审申请人的权利亦未造成侵害，故再审申请人所提赔偿请求缺乏相应的事实根据和法律依据，一审法院一并驳回其诉讼请求应属正确。再审申请人主张二审法院闭门判案、严重违反法定程序，因无相应的事实和法律依据，依法不能成立。

综上，再审申请人杨中国的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人杨中国的再审申请。

审判长　李广宇

审判员　董保军

审判员　阎　巍

二〇一七年三月二十三日

法官助理　骆芳菲

书记员　张　兰